Implementatie Nagoya Protocol
Voor het verzamelen, verkrijgen en gebruiken van zaden, planten en andere levende organismen uit andere landen gelden internationale regels. Het Nagoya Protocol heeft als doelstelling de toegang tot genetische bronnen goed te regelen, te vergemakkelijken en een eerlijke verdeling van voordelen die uit het gebruik daarvan voortvloeien te bevorderen. Desondanks blijkt de uitvoering van beleid op dit gebied echter complex. Wat behelst het Nagoya Protocol (en wat niet) en hoe vertaalt dit zich naar de praktijk?
Van Convention on Biological Diversity naar Nagoya Protocol
Het Nagoya Protocol is voortgekomen uit het biodiversiteitsverdrag (CBD - Convention on Biological Diversity) dat op 5 juni 1992 tot stand is gekomen bij de Earth Summit Conferentie in Rio de Janeiro. In dit verdrag staat onder meer omschreven dat landen soevereine rechten hebben over de genetische bronnen op hun grondgebied. Dit betekent dat gebruikers, zoals onderzoekers en veredelaars, moeten navragen of het land van oorsprong van de genetische bronnen regels op de toegang heeft ingesteld. Het CBD-verdrag is ondertekend door 196 partijen en is op 29 december 1993 van kracht gegaan.
De drie hoofddoelstellingen van het CBD-verdrag zijn:
- Het behoud van biologische diversiteit;
- Duurzaam gebruik (van bestanddelen) daarvan;
- Eerlijke verdeling van voordelen die voortvloeien uit het gebruik van genetische bronnen.
Aangezien gebruik van genetische bronnen kennis of winst kan opleveren willen landen met van oorsprong veel genetische rijkdommen – veelal ontwikkelingslanden – graag delen in de voordelen die worden verkregen in landen waar de genetische bronnen worden gebruikt. Aan de andere kant is het voor landen, als Nederland, die veel gebruik maken van genetische bronnen uit andere landen, bijvoorbeeld bij de veredeling van nieuwe plantenrassen, cruciaal dat internationale uitwisseling van genetische bronnen zonder onnodige belemmeringen kan plaatsvinden.
Passende financiering voor de toegang tot deze genetische bronnen, zogenaamde “Access and Benefit-Sharing” (ABS), was onderdeel van de afspraken die gemaakt zijn tijdens de Earth Summit in Rio de Janeiro. Er was echter onduidelijkheid hoe hier invulling aan te geven. In 2010 is daarom een apart protocol, het Nagoya Protocol on Access to Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising for their Utilization (Nagoya Protocol), in het leven geroepen. Dit protocol is ontworpen om de derde doelstelling van de CBD – de reële en eerlijke verdeling van de voordelen die voortvloeien uit het gebruik van genetische bronnen – te verduidelijken, concretiseren en implementatie te bevorderen. Ook al geeft het Nagoya Protocol meer duiding hoe ABS-regels er uit kunnen zien, ze moeten nog steeds op nationaal niveau geïmplementeerd worden. Het Nagoya Protocol is in werking getreden op 12 oktober 2014. Op dit moment nemen 93 landen deel aan het Nagoya Protocol, 3 landen hebben het protocol geratificeerd maar zijn nog geen ‘party’ en 105 landen doen nog niet mee, waaronder bijvoorbeeld de Verenigde Staten aangezien zij tevens de CBD niet hebben geratificeerd (data ABS Clearing House, 22 maart 2017).
Hoe werkt het?
Het Nagoya Protocol is gebaseerd op vooraf gegeven instemming “Prior Informed Consent” (PIC) van het leverende land en onderling overeengekomen voorwaarden “Mutually Agreed Terms” (MAT) over benefit sharing tussen gebruiker en leverancier. Gebruikers dienen altijd na te gaan of een land PIC en/of MAT vereisen. MAT bepalen de voorwaarden voor het gebruik van genetische bronnen en het delen van de voordelen en worden opgenomen in de overeenkomst tussen de leverancier en gebruiker van genetische bronnen.
Partijen die deelnemen aan het Nagoya Protocol dienen zelf maatregelen te nemen om de naleving van ABS-regels te verzekeren. Enkel ondertekening van het Nagoya Protocol is dus niet voldoende, nationale wet- en regelgeving is een bijkomende vereiste. Van de 93 landen die partij zijn hebben tot op heden 31 landen op nationaal niveau maatregelen genomen om de ABS-verplichtingen van het CBD-verdrag en/of het Nagoya Protocol uit te voeren (data ABS Clearing House, 22 maart 2017). Dit wil echter vaak nog niet zeggen dat PIC en MAT in de praktijk te verkrijgen zijn.
In Europa is 48% van de landen Nagoyaparty en van die landen heeft 76% wetgevende, administratieve of beleidsmaatregelen inzake ABS. Voor Azië geldt dat 35% van de landen Nagoyaparty zijn en daarvan heeft 12% nationale maatregelen. Qatar heeft het protocol geratificeerd maar is nog geen party. In Zuid-Amerika zijn vijf van de twaalf landen lid (42%) en van die vijf heeft alleen Peru nationale regelgeving. Daarnaast heeft ook Brazilië, dat geen party is, nationale regelgeving opgesteld.
Het platform ABS Clearing House (ABSCH) is ontwikkeld om informatie over ABS-regelgeving uit te wisselen. Dit moet de gebruikers helpen om te bepalen welke regels in de deelnemende landen van het Nagoya Protocol, en ook de CBD, gelden.
Europese Unie
In 2014 heeft de Europese Unie (EU) Verordening 511/2014 (EU ABS Regulation) vastgesteld ter implementatie van het nalevingsgedeelte van het Nagoya Protocol. Alle gebruikers van genetische bronnen in de EU dienen zich aan deze verordening, die net als het Nagoya Protocol op 12 oktober 2014 van kracht ging, te houden. ABS-regels worden als zodanig niet gereguleerd door de EU, acces en benefit sharing wordt door de lidstaten zelf opgesteld. In aanvulling op de verordening is de aanvullende Commission Implementing Regulation (verordening EU 2015/1866) opgesteld, waarin een aantal artikelen van de verordening verder zijn uitgewerkt. De Europese regelgeving geeft gebruikers van genetische bronnen de verplichting om de noodzakelijke inspanning, zogenaamde “due diligence”, te leveren om aan te tonen dat de genetische bronnen die gebruikt worden rechtmatig verkregen zijn en ook voor het doel van de gebruiker gebruikt mogen worden. Tevens moeten gebruikers ervoor zorgen dat voordelen uit het gebruik van die bronnen eerlijk en billijk worden gedeeld. EU-lidstaten zijn verplicht na te gaan of gebruikers zich aan deze verplichting houden en moeten zich ervan verzekeren dat inbreuk op de verordening wordt gecorrigeerd of bestraft. Om dit te realiseren hebben lidstaten de verplichting een “competent authority”, en “national focal point” en een “monitoring authority” in te stellen. Daarnaast moeten ze vastleggen welke corrigerende en strafmaatregelen gelden als de verordening overtreden wordt. Omdat de regelgeving nog niet voldoende duidelijkheid geeft, wordt er door de Europese Commissie en lidstaten gewerkt aan aanvullende documenten om de reikwijdte van de regelgeving verder uit te werken. Zo is er in augustus 2016 een Horizontal Guidance-document uitgebracht waarin sector overschrijdende elementen zijn uitgelegd. Daarnaast wordt er gewerkt aan sectorale guidance-documenten. Het Guidance Document for the Plant Breeding sector is begin 2017 afgerond door consultants en experts en gaat nu het politieke proces in.
Nederland
In Nederland is op 30 september 2015 de Wet Implementatie Nagoya Protocol ingevoerd en in april 2016 is deze wet in werking getreden. De wet regelt de rechtstreekse werking van de Europese verordeningen (EU 511/2014 en EU 2015/1866). De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is aangewezen als toezichthouder en het Centrum voor Genetische Bronnen Nederland van Wageningen UR als nationaal contactpunt voor toegang en verdeling van voordelen (national focal point). Dit betekent dat Nederlandse gebruikers nu daadwerkelijk gecontroleerd kunnen worden of ze zorgvuldig te werk gaan bij het gebruik van genetische bronnen. De website van het ABS-loket Nederland biedt informatie voor gebruikers van genetische bronnen.
De NVWA is meteen in 2016 gestart met het overleggen met bedrijven over de invulling van de regelgeving. Ze constateren dat veredelingsbedrijven al veel weten en actief bezig zijn met systemen om de stromen van genetische bronnen in het bedrijf te volgen. Nederland is – als eerste lidstaat – begonnen met toezicht op grote schaal, en heeft dat gedaan in de plantenveredelingssector. De geïnspecteerde bedrijven maken grotendeels gebruik van genetische materiaal van voor 12 oktober 2014, dat daardoor buiten de werkingssfeer van de EU-verordeningen valt. De NVWA geeft aan dat bedrijven ervaren dat de toegang tot materiaal uit sommige bronlanden in de praktijk lastig is. Zo kan men bijvoorbeeld slecht contact kan krijgen met de bevoegde autoriteiten, of duren de onderhandelingen jaren. Dit kan innovatie op termijn in de weg staat.
Complexiteit ABS-regelgeving
Naast het Nagoya Protocol bestaat er verschillende andere wet- regelgeving, en dat kan onduidelijkheid zorgen. Het International Treaty on Plant Genetic Resources for Food and Agriculture (ITPGRFA) uit 2004 heeft eenzelfde systeem maar een beperktere reikwijdte, het heeft alleen betrekking op plantaardige genetische bronnen voor voedsel en landbouw. In ITPGRFA zijn aanvullende afspraken gemaakt om de uitwisseling van genetische bronnen voor voedsel en landbouw op een eenvoudigere en efficiëntere manier te laten verlopen, de zogenoemde Standard Material Transfer Agreement (SMTA). Als de ITPGRFA van toepassing is op een bepaalde genetische bron, zijn de bepalingen van het Nagoya Protocol niet van toepassing. Daarnaast zijn er verscheidene regionale en nationale wet- en regelgeving. Het kan dus zijn dat ABS-maatregelen ook van toepassing zijn in landen die geen partij zijn van CBD en Nagoya zijn. En bovendien hebben veel instituten en bedrijven hun eigen regels.
Het Nagoya Protocol is ontwikkeld om de toegang tot genetische bronnen goed te regelen en een transparant wettelijk kader te verschaffen voor de verdeling van de voordelen en voor de naleving daarvan. Hoewel de internationale noodzaak voor regels over toegang logisch lijkt, maken de verschillende verdragen en regelgeving daaromtrent de toegang juist complexer en zijn er nog veel onduidelijkheden over de implementatie en naleving daarvan. Het blijkt in de praktijk moeilijk om concrete afspraken te maken. De komende jaren moet de praktische haalbaarheid van de internationale regelgeving en van de implementatie van (de Europese regelgeving over) het Nagoya Protocol blijken.
Dümmen Orange compliant aan Nagoya
‘Als Dümmen Orange zijn we wettelijk verplicht om ons te houden aan internationale, nationale en regionale regelgeving omtrent ABS, zoals het Nagoya Protocol. En dat doen we dan ook’, vertelt Hans van den Heuvel, Managing Director R&D bij Dümmen Orange. Dümmen Orange is werkzaam in verschillende landen en heeft daardoor te maken met verschillende regelgeving. Zo zijn bijvoorbeeld Nederland, Duitsland en Spanje Nagoya-parties en hebben nationale wetgeving voor handhaving. Kenia en Ethiopië zijn wel party maar hebben geen relevante wetgevende structuur, de Verenigde Staten vallen daarentegen niet onder het protocol omdat ze geen party zijn van Nagoya en CBD. Deze landen vallen niet binnen de scope van het Nagoya Protocol. ‘Als Dümmen Orange erkennen we het Nagoya Protocol en nemen het serieus. We houden bij welke genetisch bronnen we in het veredelingsproces gebruiken. We hebben ons interne beleid op Nagoya aangepast waar dit nodig is, rekening houdend met regionale verschillen. Daarbij respecteren we de nationale regelgeving en eisen voor ABS van de verstrekkende landen’, benadrukt Hans van den Heuvel.
Plantum
Plantum, de Nederlandse brancheorganisatie voor veredelaars, zet zich nationaal en internationaal in om de toegang tot genetische bronnen te behouden en op een zo eenvoudig en efficiënt mogelijke manier. De organisatie is van mening dat de ITPGRTA de meest pragmatische aanpak heeft voor ABS. Een standaardcontract als de SMTA – de manier waarop binnen het ITPGRFA afspraken zijn gemaakt voor de uitwisseling van genetische bronnen voor voedsel en landbouw – kan hier goed bij helpen. Plantum pleit ervoor dat deze in de toekomst voor alle gewassen gebruikt wordt.
Plantum, ESA (European Seed Association) en CIOPORA (de internationale organisatie van veredelaars van vegetatief vermeerderde sierteelt- en fruitrassen) hebben input geleverd aan de Europese Guidance Documents van de Europese Commissie en de lidstaten. Plantum is bezig met de implementatie van de Europese regelgeving in Nederland en met het beleid op nationaal, Europees en internationaal vlak. Ze is onder andere in gesprek met de NVWA om verder duidelijkheid te krijgen over monitoring van bedrijven en hoe bedrijven due diligence verklaringen in de praktijk moeten overleggen. Verder wordt gewerkt aan de afronding van het guidance document en de herziening van de SMTA.